文/翁國彥(台灣人權促進會執行委員、台北律師公會人權委員會主委)

轉載《TAHR PAS 2012冬季號:遊民、露宿者、無家之人專輯》 http://www.tahr.org.tw/node/1147

    納粹德國在第二次世界大戰期間,對猶太人及其他人種的計畫性大規模屠殺,堪稱人類近代史上最駭人的戰爭犯行。種族滅絕,英語世界稱為Holocaust (大屠殺),德語則稱為「最終解決方案」(final solution of the Jewish question, die Endlösung der Judenfrage)。納粹德國創造這樣的用詞,部分考量固然是希望使用委婉的文字以遮蓋殺戮本質,但本意不變,也就是對於希望猶太人從世界上完全消失的希特勒而言,送往集中營只是過渡階段,最終仍必須有一個徹底解決的方案,以達成滅絕猶太人的終極目標。於是「最終解決」,意味著一段不可逆的過程,並且以「他們將會從我們眼前消失」作為終點。

        201112月,台北市政府在寒流過境的冬夜中,突然開始在遊民聚集的艋舺公園中以高壓水槍清潔地面,導致許多遊民因地面濕滑、喪失棲身過夜的處所。經媒體批露,台北市政府隨即遭到社會各界撻伐,指謫台北市政府竟在午夜時分,以清潔地面的虛假名義,行驅趕遊民之實。也因為此一爭議,台北市政府表示將全面檢討現行「台北市遊民輔導辦法」,確保地方政府能適時「輔導遊民生活,保障弱勢民眾權益」;台北市政府隨即依據中央主管機關內政部20115月公布的「○()遊民安置輔導自治條例範例」內容,在2012年發布「台北市遊民輔導安置自治條例」草案。

        不過,不管是中央政府的範例抑或是地方政府的自治條例內容,也不論台北市政府通過自治條例後是否就能完整保障遊民權益,觀諸以上法令條文的思維邏輯,其實仍充斥「讓露宿街頭的遊民減少或消失」的基本立場,透過對遊民進行分類、輔以劃分行政機關權限等方式,企圖達到「眼不見為淨」的境界。當我們看到部分議員一再在議會質詢時,強調台北市政府應落實驅離街友的政策目標,台北市政府也從善如流地提出「台北市遊民輔導安置自治條例」草案,我們才知道:說穿了,這份草案終究是一套只想讓遊民從民眾眼前消失的「最終解決方案」。

 一、法令背後的思維邏輯 

        如果能夠有個遮風避雨之處,沒有人會想要露宿街頭。不論是社會學的田野研究,抑或民間NGO團體的調查,都一再指出都市中遊民的成因極為複雜,同時受到失業、就業需求、經濟發展、社會政策甚至家庭關係等多方因素影響,是以要使遊民脫離流浪生活,勢必要採取多管道方式,絕非單純將其驅離公共場所就能解決。然而,當我們仔細閱讀內政部的「○()遊民安置輔導自治條例範例」,除了宣示政府機關應主動查報之外,更在第4條以下擬定了頗為細緻的分工流程:(1)查明身分後,通知家屬領回;(2)需要醫療者,護送就醫;(3)查無戶籍或無家可歸者,由地方政府安置;(4)不願安置者,予以列冊並提供社福資訊;(5)家屬不願領回者,若涉及遺棄,應依法處理。

     不是嗎?十足細緻的分工,仿若可以畫出一張SOP標準作業流程圖似的(實際上內政部真的在範例後面附了一份流程圖),各政府機關將可以按部就班、照章辦事,將遊民分門別類,A歸我管、B該去你那個部門、C只好先安置、D應該…,一位一位遊民,就像郵差按照郵遞區號揀選信件一樣,被強制歸類到該去的地方,比禮運大同篇的「男有分、女有歸」還要秩序井然。然而,簽辦公文書、跑行政流程,可以循著SOP的生產線流程;處理一個活生生的人,豈能用如此簡化的生產線模式予以分類?舉例而言,遊民若能回到家庭,自然不願離家而流落街頭,可知家庭因素經常是遊民難以言喻的痛楚,則主管機關查明身分後通知家屬領回,豈不是又把責任歸咎予家庭?同理,若查明遊民戶籍屬於其他地方政府,法令規定應通知該管主管機關由家屬領回或安置;但這種「遣送原籍」的思維,只是將遊民當人球踢回戶籍所在的地方政府,依然無法解決遊民浪跡他鄉的根本癥結。

        因此,遊民問題的處理,必須輔以就業、住宅、社會福利等中、長期政策多元並進,絕不可能妄想以極其簡化的查明身分、通知家屬領回、送醫治療、予以安置等短期措施,遊民就會乖乖地從街頭消失。反之,無法解決長期的居住或工作需求,只是短視地嘗試將遊民驅趕回原籍、給予短期收容,最終他們仍會回到窳陋破敗的都市角落,問題依舊懸而未解。目前內政部的自治條例範例,以及隨之而來各地方政府自訂的自治條例,都未能擺脫「清空街頭」、「眼不見為淨」的思維邏輯,企圖用分類方式將遊民納入一條固定生產線中,讓他們朝著只有幾個有限選項的終點前進。這樣的法令內容,固然無法與納粹德國的「最終解決方案」比擬,但以為可以賦予遊民們一條終局的生存之道,只是一再突顯主事者對於非我族類的強烈排斥,以及難以言喻的恐懼感。

 二、現行法令制度的重大缺陷:遊民安置及遊民聚集場所的管理

        目前內政部的自治條例範例,關於安置遊民的要件為:「經依前條送醫治療痊癒後,確實查無戶籍身分或無家可歸須保護收容者,由縣(市)政府社會局依兒童、少年、老人、身心障礙者之相關法令予以安置。不符合前項法令者,由各縣(市)政府社會救助機構安置。」目前的法令架構,固然仍尊重遊民是否接受安置的意願,但各地方政府安置遊民、設置中途之家的法令內容不夠細緻,導致部分多元的住宅需求解決方案,包括一日宿或租屋補助等形式,目前仍欠缺法源依據,一方面會使遊民入住資格、內部生活管理等爭議一再發生,更容易因為過於狹隘的「安置」定義,使收容設施出現標籤化效應,進而引發週邊居民的反彈。由此,也突顯上述過於單向的「清空街頭」思維模式,法令內欠缺細緻的居住方案解決措施,實無從讓遊民只求棲身過夜的基本居住需求獲得落實。

        此外,內政部在自治條例範例的生產線分工模式中,將遊民事務切割由不同機關管轄,其中遊民經常聚集場所之環境維護及場地管理權責事項,由各該權責機關辦理。」不過,形式上作為一項概括授權條款,實質上此一規定恐怕將使2011年台北市政府在寒夜中在艋舺公園以水柱噴灑遊民的爭議,正式取得法律規範依據。詳言之,台北市政府當時因市議員施壓而將清潔時間更改為午夜,並以清潔之名行驅趕之實;未來各地方政府也可以以「環境維護或場地管理」之名,排除、侵害遊民的生活空間,包括在公園座椅上增加橫桿、禁止遊民在公園地面過夜等。換句話說,一條看似輕描淡寫的授權規定,實際上將大開方便之門,徹底摧毀法令原本欲實現的「輔導」及「自治」目的。未能宣示保障遊民權益的法令,猶如喪失靈魂,只會讓主管機關便於取得驅逐遊民的依據,遊民將更無力與掌有強制力量的政府部門抗衡。

        內政部的自治條例範例,與各地方政府依樣畫葫蘆的自治條例,都是錯誤遊民政策下的產物。如果主事者的思維邏輯,依然是將遊民當成生產線上的產品可以逐一分門別類,有家人的就通知領回、沒名字的予以安置、能工作的就提供就業服務、戶籍在外縣市的則遣送原籍…,而不願檢討勞動政策、居住需求、社會安全與生活保障,將永遠不可能妥適解決遊民問題,更遑論希望創造一個沒有遊民的街頭。無奈的是,現行法令卻似乎反其道而行,努力地透過生產線將遊民導往收容中心、醫院或其他地方政府,天真地以為就能實現「男有分、女有歸」的理想境界。然而,這永遠不會是大同世界;不願尊重遊民作為人的基本立場,只想讓露宿街頭的他們從眼前消失,將不過是一部消滅異類的「最終解決方案」。

  附錄:內政部<遊民安置輔導自治條例>

○○縣(市)遊民安置輔導自治條例範例

內政部100513日台內社字第1000087773號函頒

   本自治條例依社會救助法第十七條第二項規定訂定之。

   本自治條例所稱遊民,指流浪、流落街頭孤苦無依或於公共場所露宿者。

   遊民之查報,除由民眾報案外,縣(市)政府社會處(局)、警察局、各鄉(鎮、市、區)公所、公立醫院及私立醫療機構應主動查報。 

    遊民之處理,依下列分工辦理:

                  一、遊民之身分調查、家屬查尋、違法查辦等事項,由縣(市)警察局辦理, 經查有身分者,通知家屬領回;如需就醫者,護送前往醫    療 機構就醫;如係屬緊急傷病患者,洽請縣(市)消防局辦理;身分不明之遊民送安置者,應附路倒通報單、指紋卡(身分不明者)、中文體檢表或診斷證明病歷摘要及身分不明人口案件通報單,並由醫療機構所在地轄區警察機構負責護送。

二、遊民之醫療補助、諮商輔導、轉介安置、社會救助、福利服務等事項,由縣(市)政府社會局辦理。

三、遊民罹患疾病之診斷、鑑定、醫療及其他醫療相關協調等事項,由縣(市)政府衛生局辦理。

四、遊民罹患精神疾病或疑似罹患精神疾病者,由縣(市)政府衛生局結合相關單位提供協助。

五、遊民有工作能力或工作意願者轉介相關機構提供職業重建或就業服務等事項,由縣(市)政府勞工局或各就業服務中心辦理。

六、遊民戶籍之清查,由縣(市)政府民政局辦理,經查確實無戶籍者,由戶政事務所依規定辦理戶籍登記。

七、遊民為更生人,應結合法務部所屬之更生保護會提供出獄後輔導。

八、遊民經常聚集場所之環境維護及場地管理權責事項,由各該權責機關辦理。

前項所列各款工作由遊民人在地縣()政府優先處理,並應以直轄市、縣(市)為單位,結合警政、消防、衛政、社政、民政、法務及勞政機關(單位),建立遊民安置輔導體系。

    經依前條送醫治療痊癒後,確實查無戶籍身分或無家可歸須保護收容者,由縣(市)政府社會局依兒童、少年、老人、身心障礙者之相關法令予以安置。

 

不符合前項法令者,由各縣(市)政府社會救助機構安置。

不願接受安置者,不受戶籍地限制予以列冊並提供社會福利相關資訊,視需要結合民間資源提供低温緊急庇護、沐浴、義剪、義診、就業協助等服務。

    遊民送至社會救助機構安置前,應先送至醫療機構作疾病篩檢或內外傷科身心障礙鑑定;其有傷病者,應予治療後再送安置;其有法定傳染病者,經醫療機構評估有傳染之虞,並經主管機關認定須施行隔離治療者,應送傳染病指定隔離醫院接受治療,確認無傳染之虞後再送安置;醫療機構,不得因遊民身分不明而拒絕辦理。

    遊民戶籍、身分經查明者,依下列規定辦理:

一、具榮民身分者,由當地榮民服務處辦理安置。

二、非本縣(市)民者,轉知戶籍所在地社政主管機關。

三、屬本縣(市)民者,如經查其有家屬、扶養義務人或監(保)護人時通知其家屬、扶養義務人或監(保)護人領回,經通知拒不領回,涉有遺棄之行為,由縣(市)政府社會局會同警察機關依法處理;如經查其無家屬、扶養義務人或監(保)護人,或其家屬、扶養義務人或監(保)護人無法扶養、照顧時,由縣(市)政府社會局依社會福利有關法令規定處理。

    社會救助機構安置之遊民,經評估須生活扶助、急難救助或醫療補助者,依社會救助有關法令規定辦理。

    安置機構之遊民有物質成癮者,應轉介相關機構施予矯正或治療。

安置機構之遊民有工作能力及工作意願者應轉介勞政機關(單位)提供職業訓練或就業服務,以輔導其自立。經輔導回歸社區之遊民,得由直轄市、縣(市)主管機關視需要提供房屋租金補助。

    社會救助機構安置之遊民死亡而無遺屬與遺產,依社會救助法第二十四條規定辦理葬埋。

第十一條    為鼓勵民間機構、團體投入資源,得由縣(市)政府獎勵民間機構、團體參與辦理遊民服務輔導業務。 

第十二條    遊民服務輔導工作所需經費,由各縣(市)政府編列年度預算支應。

第十三條    路倒病人之處理,準用本自治條例之規定。

第十四條    為執行本法第十七條推動遊民安置及輔導工作,應由縣(市)長擔任召集人,邀集警政、消防、衛政、社政、民政、法務、勞政機關(單位)首長(主管),定期召開遊民輔導聯繫會報,以強化遊民之安置及輔導功能。

第十五條   經列冊輔導之遊民,應建立其個人基本資料及所接受之遊民服務及輔導事項,每三個月並定期更新。

前項遊民服務及輔導標準作業流程如附流程圖。

第十六條   本自治條例自公布日施行。

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